Finanse publiczne

Strona główna » Maj 2019 » Prawo » Kontrole NIK w zakresie VAT – jak się przygotować

Brosz o finansach

Listopad 2019

Polecamy

Książki

Publikacje wydawane w ramach Biblioteki Finanse Publiczne oraz Biblioteki Administracja Publiczna to profesjonalne i praktyczne opracowania podejmujące zagadnienia z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. więcej »

 
Joanna Rudzka

Kontrole NIK w zakresie VAT – jak się przygotować

W ramach planu kontroli na ten rok NIK zamierza zbadać prawidłowość rozliczeń VAT w samorządach, w tym m.in. realizację zadań związanych z centralizacją. Kontrole zaplanowano na trzeci i czwarty kwartał tego roku. Warto zatem już teraz dokonać przeglądu rozliczeń VAT w jednostce i sprawdzić, czy są one zgodne z obowiązującymi regulacjami.

Na mocy art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług (dalej: ustawa o VAT) podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat tej działalności. Działalność gospodarcza obejmuje zaś wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Kto jest podatnikiem w jst – geneza sporu

Zacytowane na wstępie przepisy były źródłem wielu polemik jednostek samorządu terytorialnego (dalej: jst) z organami podatkowymi. Spory te znalazły swój finał w sądach administracyjnych. Rozgrywały się przede wszystkim na dwóch płaszczyznach:

1) związku opodatkowania z rezultatem działalności oraz
2) braku konsekwencji w interpretacjach organów podatkowych.

  • Obowiązek podatkowy a rezultat działalności

W świetle przepisów konieczność rozliczenia VAT nie jest związana z celem lub rezultatem działalności. To oznacza, że czynności wykonywane „po kosztach” czy nieprzynoszące w ogóle wpływów na konto (np. umowy sponsoringu, bartery, wymiana świadczeń) podlegają opodatkowaniu, jeżeli tylko spełniają definicję dostawy towarów lub świadczenia usług (art. 7 i 8 ustawy o VAT). Jednostki często trwają natomiast w błędnym przekonaniu, że dana umowa czy czynność nie generuje obowiązku rozliczenia VAT i wystawienia faktury, ponieważ nie przynosi realnego zysku.

  • Brak konsekwencji w interpretacji przepisów

Organy podatkowe zazwyczaj nie mają wątpliwości, że jednostka musi zapłacić VAT od sprzedaży nieruchomości, wynajmu powierzchni, dostarczania wody itp. W tym zakresie jednostka spełnia bowiem – zdaniem organu – definicję podatnika. Z chwilą jednak, gdy jednostka wobec takiego stanowiska urzędu skarbowego zwraca się z wnioskiem o odliczenie i zwrot podatku, często następuje odmowa. Organ podatkowy powołuje się wówczas na fakt, iż samorząd, wykonując określoną czynność, realizuje zadanie publiczne. Argumentem potwierdzającym takie stanowisko ma być np. opis zadania we wniosku o dofinansowanie, w którym sama jednostka wskazuje, że celem projektu jest „poprawa jakości życia mieszkańców” czy „dbanie o integrację osób starszych”. Wobec tego organy podatkowe twierdzą, że jednostka, dokonując zakupów na dany cel, nie działała jako podatnik VAT.

Niekiedy jako przeszkodę w odliczeniu podatku wskazuje się jakiś aspekt formalny, np. istnienie trwałego zarządu nad modernizowanym majątkiem czy przekazanie inwestycji zakładowi budżetowemu.

Tego typu rozstrzygnięcia sankcjonują swoisty paradoks – fiskus twierdzi, że w ramach tego samego zadania jednostka raz działa jako podatnik (gdy dokonuje sprzedaży), a raz jako organ władzy publicznej, któremu nie można przypisać statusu podatnika (gdy dokonuje zakupów związanych z realizowanym zadaniem).

Rozstrzygnięcia sądów

Spory między jst a organami podatkowymi były wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Profesjonalnym kancelariom doradztwa podatkowego często udawało się odzyskiwać VAT dla ich klientów samorządowych dzięki powołaniu się na ogólne zasady systemu podatku VAT, głównie zasadę neutralności. Skoro bowiem jednostka musi płacić VAT, to nie można jej odmawiać prawa do odliczenia podatku (w całości lub w części).

Kilka samorządów zastosowało jednak nieco inną argumentację, choć prowadzącą do tego samego celu, jakim jest przyznanie prawa do odliczenia. Twierdziły one mianowicie, że ich jednostki i zakłady budżetowe nie są de facto odrębnymi od jednostki centralnej (gminy, powiatu, województwa) podatnikami VAT. To z kolei oznacza, że nie można odmawiać odliczenia VAT tym samorządom, które – jako jednostka centralna – dokonywały zakupów, a następnie przekazały inwestycję do swojego zakładu budżetowego lub jednostki budżetowej.

Stanowisko to znalazło wyraz w dwóch przełomowych orzeczeniach – wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 29 września 2015 r. (C-276/14) oraz uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 26 października 2015 r. (I FPS 4/15). W pierwszej ze spraw TSUE uznał, że gminne jednostki budżetowe nie mogą być uznane za podatników VAT, ponieważ nie spełniają kryterium samodzielności. Podobny pogląd w odniesieniu do zakładów budżetowych wyraził następnie NSA, wskazując, że:

 (...) gmina ma prawo do odliczenia podatku naliczonego z faktur zakupowych związanych z realizacją inwestycji, które zostały następnie przekazane do gminnego zakładu budżetowego, który realizuje powierzone mu zadania własne tej gminy, jeżeli te inwestycje są wykorzystywane do sprzedaży opodatkowanej podatkiem od towarów i usług.

W konsekwencji tych rozstrzygnięć ugruntowała się linia orzecznicza, zgodnie z którą samorządy powinny dokonać tzw. centralizacji VAT, czyli połączyć rozliczenia VAT wszystkich jednostek organizacyjnych i składać jedną, scentralizowaną deklarację VAT. W praktyce nastąpił czas chaosu w rozliczeniach samorządów. Niektóre dokonywały centralizacji VAT, dążąc do odzyskania podatku naliczonego za lata ubiegłe. Niektóre zaś, ważąc możliwe ryzyko podatkowe, nie podjęły takich działań, ponieważ po otrzymaniu interpretacji organu podatkowego (wtedy Ministerstwa Finansów) odmawiającej prawa do odliczenia VAT wskazały go jako wydatek kwalifikowany w projektach unijnych. Odliczenie VAT oznaczałoby stwierdzenie jego niekwalifikowalności i obowiązek zwrotu tej kwoty – jako wypłaconej nienależnie – wraz z odsetkami. Po dokonaniu szczegółowych obliczeń część samorządów doszła też do wniosku, że wsteczna centralizacja będzie dla nich bardzo niekorzystna, skoro wcześniej ich jednostki nie płaciły VAT, korzystając ze zwolnienia podmiotowego z uwagi na niskie obroty.

[...]

Autorka jest doradcą podatkowym specjalizującym się w rozliczeniach jst. Prowadzi Kancelarię Doradcy Podatkowego Joanny Rudzkiej (jrudzka@podatkisamorzadu.pl, www.podatkisamorzadu.pl).

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.
Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.