Finanse publiczne

Strona główna » Lipiec - Sierpień 2019 » Prawo » Naruszenia w zakresie zaciągania zobowiązań

Brosz o finansach

Wrzesień 2019

Polecamy

Książki

Publikacje wydawane w ramach Biblioteki Finanse Publiczne oraz Biblioteki Administracja Publiczna to profesjonalne i praktyczne opracowania podejmujące zagadnienia z zakresu szeroko rozumianej administracji publicznej. więcej »

 
Małgorzata Filipek

Naruszenia w zakresie zaciągania zobowiązań

Plan finansowy jednostki wyznacza limity wydatków i zobowiązań w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Przekroczenie tych granic bez uprzedniej zmiany planu może oznaczać naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Co istotne, czynnikiem łagodzącym nie jest ani późniejsza zmiana limitów, ani brak uszczerbku dla stanu finansów jednostki.

Rys. B. Brosz

Realizacja zadań publicznych niejednokrotnie wiąże się z zaciąganiem zobowiązań. Jednostki sektora finansów publicznych (dalej: jsfp) są zobligowane do przestrzegania przepisów określających zasady postępowania w tym zakresie. Sprzeniewierzenie są tym zasadom może stanowić czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

Źródłem wielu wątpliwości związanych z procesem zaciągania zobowiązań jest m.in. fakt, że ustawodawca nie określił znaczenia tego terminu. W konsekwencji należy posiłkować się wyjaśnieniami zawartymi w utrwalonym orzecznictwie. Każdy z czynów odnoszący się do tej materii należy rozpatrywać indywidualnie.

Pojęcie „zaciąganie zobowiązań”

Ustawodawca ani w ustawie o finansach publicznych (dalej: ufp), ani w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (dalej: uondfp) nie zdefiniował pojęć „zobowiązanie” czy „zaciąganie zobowiązania”. W art. 3 ust. 1 pkt 20 ustawy o rachunkowości wyjaśniono, że zobowiązaniem jest wynikający z przeszłych zdarzeń obowiązek wykonania świadczeń, które mają wiarygodnie określoną wartość i spowodują wykorzystanie już posiadanych lub przyszłych aktywów jednostki. Przytoczona definicja nie stanowi jednak niestety podstawy interpretacji pojęcia „zobowiązanie” w rozumieniu art. 15 uondfp. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem wykładnia pojęcia „zaciągnięcie zobowiązania” użytego w tej regulacji powinna być dokonywana niejako „autonomicznie”, z uwzględnieniem wyjątkowości przepisów dotyczących finansów publicznych i dyscypliny finansów publicznych na tle całego systemu prawa.

  • Autonomia przepisów regulujących ład finansów publicznych

Na system finansów publicznych składają się normy wyraźnie odrębne od innych dziedzin prawa. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że przepisy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały sformułowane niezależnie od przepisów opisujących inne rodzaje odpowiedzialności. Tym samym językową oraz systemową wykładnię przepisów uondfp należy prowadzić, uwzględniając ich szczególną rolę i cel, jakim jest zabezpieczenie przestrzegania dyscypliny finansów publicznych – zgodnie z zasadą „dyscypliny budżetowej”1. Co ważne, odpowiedzialność wynikająca z uondfp ma przede wszystkim zapewnić egzekwowanie prawidłowego wykonywania planów finansowych jednostek działających dzięki wsparciu środków publicznych. Jest to cel nadrzędny – istotniejszy niż analiza adekwatności planów finansowych do potrzeb danych jednostek (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2003 r., III SA 417/01). W skrajnych przypadkach należy nawet odejść od wyników wykładni językowej lub systemowej na rzecz wykładni celowościowej i funkcjonalnej, jeśli rezultaty zastosowania pierwszych dwóch rodzajów wykładni stałyby w jaskrawej sprzeczności z założeniami i celami ładu finansów publicznych oraz prowadziłyby do osłabienia jego spójności i szczelności (zob. wyrok SN z 12 czerwca 2015 r., II CSK 518/14).

  • Czy tylko zobowiązania wynikające z umów?

Na gruncie polskiego systemu prawa najbardziej rozpowszechnioną i najlepiej opracowaną doktrynalnie kategorią zobowiązań są zobowiązania cywilnoprawne. Zgodnie z art. 353 § 1 ustawy Kodeks cywilny (dalej: kc) zobowiązanie polega na tym, że wierzyciel może żądać od dłużnika świadczenia, a dłużnik powinien świadczenie spełnić. Trzeba jednak podkreślić, że pojęcia zobowiązania nie można ograniczać jedynie do znaczenia nadawanego mu na gruncie kc, ponieważ w systemie prawa występują również inne rodzaje zobowiązań, np. takie, które są regulowane przepisami prawa administracyjnego i wynikają ze stosunków administracyjnoprawnych, jak chociażby zobowiązania podatkowe (art. 1 pkt 1 op).

Kwestię tę szczegółowo analizowała GKO w wyroku z 22 stycznia 2018 r. (BDF1.4800.70.2017, tinyurl.com/GKO-22-012), ustalając, czy naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest przekroczenie planu finansowego wskutek wydania decyzji administracyjnej (np. w sprawie zwrotu części podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej). GKO wyjaśniła, że podstaw interpretacji pojęcia „zaciągnięcie zobowiązania”, przydatnej dla oceny naruszeń określonych w uondfp, należy szukać na gruncie przepisów tworzących system finansów publicznych. W art. 46 ust. 1 ufp zdecydowano, że jednostka może zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków. Z kolei w art. 15 ust. 1 uondfp wskazano, że czynem stanowiącym naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest zaciągnięcie zobowiązania z przekroczeniem planu finansowego. Obie te regulacje są ze sobą ściśle powiązane.

W świetle zacytowanych przepisów ufp i uondfp głównym i zarazem najłatwiejszym do uchwycenia elementem zobowiązania jest jego aspekt finansowy – zasadniczo chodzi bowiem o zobowiązania pieniężne. Innymi słowy: na skutek jego zaciągnięcia po stronie jsfp powstanie prawny obowiązek zapłaty określonej kwoty (wartości majątkowej wyrażonej w jednostkach pieniężnych).

W świetle omawianego wyroku GKO przyjęcie cywilnoprawnej definicji zobowiązań prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia możliwości stosowania art. 15 ust. 1 uondfp jedynie do zobowiązań cywilnoprawnych, a więc w praktyce głównie tych wynikających z umów. To oznaczałoby, że niezabezpieczenie w planie finansowym środków na płatności wynikające z decyzji administracyjnych wydawanych przez jsfp nie pociągałoby za sobą żadnych sankcji. Taka interpretacja byłaby natomiast nie do pogodzenia z podstawami ładu finansów publicznych. W konsekwencji ograniczenie pojęcia zaciągania zobowiązań jedynie do zawierania umów czy zaciągania innych zobowiązań cywilnoprawnych należy uznać za zbyt wąskie, tym bardziej że szerszemu ujęciu tego pojęcia nie sprzeciwia się wcale jego wykładnia językowa (zob. ramka „Definicja...”).

[...]

Autorka jest praktykiem z wieloletnim doświadczeniem w stosowaniu przepisów pzp i uondfp, autorką publikacji i szkoleń z tego zakresu.

Pełna treść artykułu jest dostępna w papierowym wydaniu pisma.
Zapraszamy do składania zamówień na prenumeratę i numery archiwalne.